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全面推进依法治国贯彻落实“三者统一”(上)
发布时间：2015年06月17日
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（ 2015-06-17 ） 稿件来源： 法制日报法学院
徐汉明
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任兼湖北法治发展战略研究院院长
□徐汉明
党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标,强调“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。这是坚持中国特色社会主义道路的基本要义,是中国特色社会主义理论的精髓概括,是依法治国与依法执政的经验结晶。在全面推进依法治国中贯彻落实“三者统一”的最高政治原则,对于全面建成小康社会,全面深化改革,全面依法治国,全面从严治党,推进国家治理体系和治理能力现代化,实现中华民族伟大复兴“中国梦”具有重大现实意义和深远影响。
在全面推进依法治国中贯彻落实“三者统一”存在的问题
一,坚持运用“三者统一”思维和方式治国理政的战略意识不强。长期以来,我们尚未把贯彻落实“三者统一”作为坚持中国特色社会主义道路的基本要义,作为中国特色社会主义理论的精髓概括,作为依法治国与依法执政有机统一的基本经验来对待。性质定位上,仅仅把贯彻落实“三者统一”作为贯彻党的政策、运用党的工作方法来对待,尚未提升到国家治理体系和治理能力现代化的高度来对待。顶层制度设计层面,尚未把贯彻落实“三者统一”作为宪法根本大法顶层制度设计的支柱之一、作为全党全军全国各族人民始终不渝与长期坚持兴法、兴党、兴国的基本制度,使其具有基础性、权威性和极大的约束力。实施层面上,贯彻落实“三者统一”相互割裂开来、相互对立起来的情形普遍存在,严重制约甚至损害了党“总揽全局、协调各方”的核心作用,影响了党的执政能力和执政形象。
二,坚持“三者统一”的实现形式亟待突破。在坚持依法治国基本方略与依法执政基本方式统一层面,党组织运用法治思维和法治方式治国理政的领导体制不健全；重大决策的合法性审查和社会稳定风险评估、修改完善和撤销机制等不完善；党的权力行使和制约监督体系亟待完善；党组织依法执政、民主执政、科学执政的水平亟待提高。在党总揽全局、协调各方同支持人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章开展工作统一层面突出的问题是:一方面,对事关经济社会发展的长远战略、重大规划、重要事项、决策与行政执行不善于领导与协调,习惯与政府捆绑联合发布“红头文件”,表面上是加强党对政府工作的领导,实质上是把党降低为行政执行机关,造成政府与党平起平坐,在一个地方不是“众星捧月”,而是“搞多中心”、助长“拉山头、搞派系”、“相互牵扯”,成为政府等国家机关负责人同党争权要待遇甚至闹不团结的根源,也是导致一些地方出现“塌方式腐败”、“系统式腐败”、“家族式腐败”的根源。还有,不少党组织把自己混同于政府,一些政府的重大决策失误,让党“背黑锅”,甚至成为“被告”,严重损害党的权威,成为挑战党执政的现实威胁。同人大、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来层面,不少党委对人大、政协、审判机关、检察机关贯彻党的重大方针政策、实施宪法法律、制定地方性法规、政府部门规章、参政议政与民主政治协商、开展司法工作等长期不听汇报,不研究重大问题,不把握根本方向,放弃政治组织领导,而习惯于以文件、话、批示指导工作；有的习惯于过问批编制、批经费、批待遇等具体事务,对执法司法个案不是履行政治性、程序性、职责性把关,而是习惯于插手干预办案,把党混同于权力机关、降格为执法办案机关,既影响了党对国家权力机关、审判机关、检察机关的政治领导地位,又影响了立法监督、司法权威。另一方面,不少党组织不善于总揽全局,不注重发挥人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能开展工作,既存在“包办代替”,又存在“放弃领导”等偏差。
三,贯彻落实“三者统一”的监督制约机制不健全、执行不到位。突出表现在:对贯彻落实“三者统一”的实施状况尚未纳入权力监督制约体系,使贯彻落实“三者统一”的情况游离于国家治理体系和治理能力现代化的体系之外,形成“写在纸上、挂在墙上、讲在嘴上、落实不到行动上”的尴尬局面。在推进依法执政方式、建立党的权力清单、责任清单、义务清单制度中尚未把贯彻落实“三者统一”纳入清单体系；贯彻落实“三者统一”最高政治原则尚未纳入依法依规行使权力的程序,亦无对其监督制约的机制,形成贯彻落实“三者统一”最高政治原则的漏洞与真空。比如,有的对以政代党、党政平起平坐,放松对立法、执法、司法政治领导的错误行为不检查、不监督、不纠正；有的对国家机关等一般性事务大包大揽,甚至以言代法、以权压法、干预插手司法个案；一些保证贯彻“三者统一”最高政治原则的党内民主集中制、双重党组织生活会、重大事项报告制度、述职、述廉、述法、巡视、督察、接受质询、问责、诫勉谈话、异地任职等监督制约制度执行不力、形同虚设。
四,贯彻落实“三者统一”的政绩考核评价体系及标准缺失。考核标准方面,现行对党组织领导班子和党员领导干部实绩考核评价体系和标准方面缺贯彻落实“三者统一”这根筋,没有把“逾越‘三者统一’的政治原则”作为与“违反法律红线”同等对待,实行一票否决。考核重点方面,有的仅以经济社会发展考核代替坚持贯彻“三者统一”的考核。考核导向方面,有的仅把经济发展的招商引资、投资开发,社会事业的教育卫生、文化产业,综合发展的财政收入、GDP增长等作为“硬指标”,而把贯彻落实“三者统一”最高政治原则、法治建设、党的建设作为“软指标”。考核方式方面,只注重“述职述廉”,没有把“述法”与“贯彻落实‘三者统一’的情况”纳入政绩评价体系。考核结果应用方面,往往“以GDP论英雄”、“以经济指标论优劣”,有的甚至把“敢碰法律底线”、“敢挑‘三者统一’原则”当作“有闯劲有能耐有作为”的“好干部”委以重任,形成“带病提拔、带病上岗”的不良状况。在相同条件下,没有把自觉贯彻落实“三者统一”、法治素养好、依法办事能力强作为党员干部优先提拔使用的“硬件”。党员领导干部贯彻落实“三者统一”和推动法治建设能力的评价体系缺乏系统性协调性。